Jak skłonić gminę do budowy drogi? Czy gmina ma obowiązek budowy drogi?
Budowa drogi dojazdowej do działki czy budowanego domu to dość częsty problem. Kto decyduje o budowie drogi gminnej? Jak złożyć petycję w sprawie budowy drogi? Wyjaśniamy kwestie prawne w sprawie budowy drogi dojazdowej do posesji.
Spis treści
- Czy droga może być tylko na papierze?
- Kiedy trzeba zapewnić drogę pożarową?
- Kto zarządza drogami?
- Jak planowane są inwestycje drogowe?
- Jak złożyć petycję w sprawie budowy drogi?
- A może deweloper zbuduje drogi?
- Czy da się zbudować drogę z budżetu obywatelskiego?
W wielu krajach procesy urbanizacyjne zaczynają się od budowy infrastruktury technicznej. Tereny przeznaczone pod zabudowę są najpierw wyposażane w niezbędne sieci doprowadzające wodę, energię elektryczną i gaz oraz przewody kanalizacyjne i teletechniczne, buduje się tam drogi, a dopiero potem realizowana jest zabudowa.
W Polsce często jest odwrotnie. Najpierw powstają domy, czasem w polu, przy drogach gruntowych, a potem ich mieszkańcy przez całe dziesięciolecia grzęzną w błocie, żeby dojechać do swoich posesji. Zdarza się tak nawet w przypadku budynków wielorodzinnych w miastach. Jak to możliwe i czy jest to zgodne z prawem?
Czy droga może być tylko na papierze?
Obowiązujące w Polsce przepisy - w szczególności Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wymagają, aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp bezpośredni (gdy działka przylega do drogi publicznej) albo za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub służebności przejazdu i przechodu (drogi koniecznej).
Bez spełnienia tego warunku inwestor nie dostanie decyzji o warunkach zabudowy (która jest wymagana, gdy nie ma planu miejscowego) ani pozwolenia na budowę. Jednak w praktyce wystarczy, aby dostęp do drogi był zapewniony tylko na papierze.
Teoretycznie ustawowy wymóg dostępu do drogi publicznej ma zagwarantować możliwość budowy tylko na terenach z odpowiednią infrastrukturą techniczną i ograniczać niekontrolowane rozlewanie się zabudowy na obszarach poza zasięgiem takiej infrastruktury.
W praktyce wystarczy, że droga jest przewidziana w planie miejscowym albo że po prostu zostały wydzielone działki pod drogę, a rada gminy podjęła uchwałę o zaliczeniu takiej drogi do dróg gminnych. To nic, że w pasie drogowym rosną krzaki, a faktyczny przejazd odbywa się obok, drogą gruntową na prywatnym gruncie. Według organów administracji droga wcale nie musi być urządzona. Ale czy na pewno?
Kiedy trzeba zapewnić drogę pożarową?
O ile powyższy pogląd można zaakceptować w przypadku domów jednorodzinnych, o tyle z pewnością nie jest to właściwe podejście w przypadku budowy obiektów, do których obowiązkowo powinna być doprowadzona droga pożarowa (na przykład wysokich bloków).
Zgodnie z § 14 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.
I tak na przykład do budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości powyżej czterech kondygnacji (budynki średniowysokie) należy doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku.
Jeśli takie obiekty mają być budowane w obszarach niezurbanizowanych, to równocześnie z inwestycją mieszkaniową powinna być realizowana inwestycja drogowa. Brak chociażby zaprojektowania drogi i zaplanowania jej budowy w najbliższej przyszłości powinien wykluczać możliwość wydania pozwolenia na budowę obiektu, do którego należy doprowadzić drogę pożarową.
Droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN (kiloniutonów), a jej minimalna szerokość nie może być mniejsza niż 3,5 m. Droga gruntowa z pewnością nie spełnia norm dla drogi pożarowej.
Zdarzają się jednak przypadki wydawania pozwoleń na budowę w sytuacji, gdy droga pożarowa jest zaprojektowana tylko na terenie inwestycji i nie łączy się z żadną istniejącą drogą publiczną, zaś gmina nie planuje budowy w tym rejonie nowych dróg. Jest to praktyka błędna i wysoce szkodliwa, bo naraża na niebezpieczeństwo przyszłych mieszkańców. Poza tym istnieje prawdopodobieństwo, że taka inwestycja nie będzie mogła być oddana do użytkowania, albowiem nie mogłaby uzyskać pozytywnej opinii straży pożarnej.
Wydaje się, że nie taki był cel ustawodawcy i nie taka powinna być kolejność inwestycji.
Niestety, rzeczywistość wymusiła wykładnię prawa dostosowaną do faktycznych warunków. Samorządom brakuje pieniędzy na realizację własnych zadań, w tym na budowę dróg, więc bywa, że nawet pomimo zarezerwowania terenu pod drogi, wykupienia działek i nadania drodze statusu drogi publicznej faktycznie droga nie istnieje. A właściciele działek chcą budować domy i wywierają presję na urzędników, aby wydawali pozwolenia na budowę. Gdyby organy uzależniały wydanie pozwolenia na budowę od wybudowania drogi przez gminę, to tysiące domów w Polsce nie mogłyby powstać.
I tak, wbrew celom ustaw i przepisom budowlanym, budownictwo rozlewa się na obszary niezurbanizowane, bez urządzonych dróg, a wszelkie niedogodności z tym związane odczuwają mieszkańcy takich terenów. Nie pozostaje im nic innego, jak czekać na wybudowanie drogi przez gminę albo wziąć sprawy w swoje ręce.
Kto zarządza drogami?
Drogi publiczne dzielą się na kilka kategorii:
- gminne;
- powiatowe;
- wojewódzkie;
- krajowe (w tym drogi ekspresowe i autostrady).
W zależności od kategorii różne podmioty zarządzają istniejącymi drogami i prowadzą inwestycje w zakresie budowy nowych dróg. W przypadku dróg gminnych, jak sama nazwa wskazuje, podmiotem budującym, czyli inwestorem, jest gmina (wiejska lub miejska).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:
- gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;
- wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.
Gminy jednak nie zawsze wywiązują się z tych zadań i nic im za to nie grozi. Nie ma bowiem przepisu, który nakazywałby gminie budowę drogi (wielokrotnie potwierdziły to sądy administracyjne).
Jak planowane są inwestycje drogowe?
Budowa drogi powinna być zaplanowana nawet z kilkuletnim wyprzedzeniem. Jednostki samorządu terytorialnego przygotowują wieloletnie prognozy finansowe, w których wskazuje się planowane inwestycje i ich koszty.
Następnym krokiem jest zaplanowanie w budżecie gminy na konkretny rok środków na budowę określonej drogi. Projekt budżetu gminy sporządza wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a uchwala go rada gminy (lub miasta). Ale mieszkańcy też mogą mieć wpływ na kształt tego budżetu.
Osoby zainteresowane budową konkretnej drogi powinny zdecydowanie przypominać władzom gminy (miasta) o swoich potrzebach. Mogą to robić, pisząc indywidualne wnioski, ale lepiej jest złożyć zbiorową petycję do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta lub do rady gminy (miasta). Większa liczba podpisów ma większą siłę przebicia.
Sprawa budowy lub remontu drogi może przyspieszyć, jeśli stan drogi jest na tyle zły, że znacząco utrudnia lub wręcz uniemożliwia komunikację. A w szczególności, jeśli do budynków nie mogą dojechać służby ratunkowe: pogotowie, straż pożarna, albo przejazd drogą grozi wypadkiem lub uszkodzeniem samochodu. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i wręcz naraża gminę na odpowiedzialność odszkodowawczą, jeśli władze o tym wiedzą i mimo to nic nie robią, żeby rozwiązać problem. Taka bierność może doprowadzić do tragedii.
Tak więc wnioski, petycje, ostrzeżenia o skutkach bierności gminy mogą stanowić materiał dowodowy w przypadku wystąpienia szkody. Nawet, jeśli gminy nie stać na kompleksowe urządzenie drogi gminnej, to przynajmniej powinna zadbać o jej drożność (na przykład ją utwardzić, usunąć przeszkody) i zapewnić możliwość dojazdu służb ratunkowych.
Jak złożyć petycję w sprawie budowy drogi?
Petycja to rodzaj wniosku, który może być złożony do organu władzy publicznej przez osobę fizyczną, osobę prawną lub grupę osób, zwaną dalej "podmiotem wnoszącym petycję".
Petycja może być złożona w interesie publicznym, podmiotu wnoszącego petycję lub podmiotu trzeciego (za jego zgodą).
Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji.
W petycji można zatem wnosić o budowę drogi i zarezerwowanie w najbliższym budżecie środków na ten cel.
Petycję składa się w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej (na przykład przez ePUAP). Petycja powinna zawierać:
- oznaczenie podmiotu wnoszącego petycję (jeżeli petycję wnosi grupa osób, należy wskazać dane każdego wnoszącego oraz osobę reprezentującą grupę);
- wskazanie miejsca zamieszkania wnoszących petycję oraz adres do korespondencji;
- oznaczenie adresata petycji;
- wskazanie przedmiotu petycji.
Adresatem petycji w gminie może być wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Można też pisać petycje do rady gminy, zwłaszcza jeśli wcześniejsze petycje kierowane do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nie odniosły rezultatu. Radni wprawdzie nie przygotowują projektu budżetu i nie wykonują zadań własnych gminy, ale mogą rozpatrzyć petycję i przedstawiać postulaty mieszkańców włodarzom gminy czy miasta wraz ze swoim stanowiskiem.
Adresat petycji powinien ją rozpatrzyć bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie trzech miesięcy od dnia jej złożenia.
Jeśli za pierwszym razem się nie uda i petycja nie zostanie uwzględniona, nie trzeba się zniechęcać. Kropla drąży kamień. Ponawianie wniosków lub petycji w kolejnych latach w końcu skłoni urzędników do załatwienia sprawy lub przynajmniej zaplanowania danej inwestycji w przyszłości, czyli umieszczenie jej w wieloletniej prognozie finansowej.
Warto też szukać poparcia dla budowy drogi wśród radnych, którzy mogą zadawać pytania, składać interpelacje dotyczące budowy lub rozbudowy infrastruktury gminnej oraz „przypominać” o potrzebie realizacji określonej inwestycji.
Aby powstała droga, nie jest konieczne uprzednie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie inwestycje drogowe przygotowuje się i realizuje najczęściej w oparciu o przepisy tak zwanej specustawy drogowej, czyli Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Na podstawie tej ustawy wydawane są zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (ZRID). W sprawach dotyczących takich zezwoleń nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzje są wydawane w przyspieszonym tempie i często opatrzone są rygorem natychmiastowej wykonalności.
ZRID łączy w sobie cechy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozwolenia na budowę, decyzji podziałowej wydzielającej działki pod pas drogowy oraz decyzji wywłaszczeniowej. W jednym postępowaniu rozstrzyga się sprawy projektowania drogi i pozyskiwania gruntów na potrzeby jej budowy.
Gmina może też drogi budować w zwykłym trybie i wtedy potrzebny jest plan miejscowy albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Potem następuje postępowania podziałowe, wywłaszczenia i pozwolenie na budowę. Z uwagi na wielość i długotrwałość takich procedur tryb ten praktycznie nie jest stosowany do budowy nowych dróg.
Jeśli zatem gmina dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi (własnymi lub możliwością pozyskania w ramach funduszy unijnych), to może zaprojektować i wybudować drogę, i nie jest do tego potrzebny plan miejscowy. Gorzej, gdy takich środków brak i nie ma perspektyw ich pozyskania. Bywa, że wtedy gminy przerzucają ciężar budowy dróg na prywatnych inwestorów, zwłaszcza deweloperów.
A może deweloper zbuduje drogi?
Są takie gminy, gdzie znaczną część inwestycji w zakresie budowy nowych dróg publicznych finansują podmioty prywatne - deweloperzy.
Zgodnie z art. 16 Ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg w takiej sytuacji określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy deweloper zamierza wybudować osiedle, do którego trzeba doprowadzić nowe drogi. Na mocy takiego porozumienia zazwyczaj deweloper partycypuje w kosztach budowy takich dróg. Nie oznacza to jednak, że musi je wybudować w całości.
O skali zaangażowania deweloperów w budowę dróg publicznych ostatecznie decyduje rachunek opłacalności. Jeśli deweloper chce sprawnie i szybko budować, zazwyczaj godzi się na dodatkowe koszty związane z budową dróg. Jednak nawet znaczący udział podmiotu prywatnego w ponoszeniu kosztów budowy drogi nie zwalnia gminy z obowiązku pozyskania terenu na potrzeby budowy drogi, wypłacenia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, zaprojektowania i realizacji inwestycji drogowej, jeżeli planowana droga ma być drogą publiczną. Jeśli natomiast drogi do osiedla będą miały charakter dróg wewnętrznych (dojazdowych), to koszty ich budowy pokrywa deweloper w całości.
Czy możliwe jest budowanie drogi przez mieszkańców?Kolejną możliwością jest budowa drogi przez mieszkańców, aczkolwiek rosnące koszty inwestycji drogowych sprawiają, że osoby prywatne coraz rzadziej angażują się w takie inicjatywy.
Na wstępie warto ocenić koszty inwestycji oraz możliwość i zakres finansowania budowy ze strony gminy. Przede wszystkim należy też sprawdzić, ilu mieszkańców i w jakim zakresie jest w stanie „złożyć się” na budowę drogi.
Osoby zainteresowane mogą założyć stowarzyszenie na rzecz budowy drogi i zebrać określone środki. Stowarzyszenie takie zawiera porozumienie z gminą, w którym określa się wkład finansowy każdej ze stron. Natomiast organizacją i wykonaniem budowy zajmuje się już gmina.
Czy da się zbudować drogę z budżetu obywatelskiego?
Jest to pula środków budżetowych gminy, o których przeznaczeniu mogą zadecydować sami mieszkańcy.
W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.
W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy.
Rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:
- wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty;
- wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;
- zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;
- zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.
Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.
Niestety, zazwyczaj są to niewielkie środki i nie pokryją kosztów budowy dużych odcinków dróg, ale na remont czy utwardzenie niewielkiego kawałka drogi lub budowę chodnika wystarczą.
Mieszkańcy mogą zatem składać propozycje do budżetu obywatelskiego, a następnie głosować na wybraną przez siebie propozycję. Może to być budowa określonej drogi, ale też inne zadanie związane z budową lub rozbudową infrastruktury miejskiej, na przykład budowa ścieżki rowerowej, parkingu, placu zabaw czy wykonanie oświetlenia.
Przeczytaj także:
- Będą zmiany w segregacji odpadów. Jakie nowe zasady segregacji śmieci od stycznia 2025?
- Miały być tanie mieszkania do wynajęcia, są problemy. Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe w tarapatach
- Księga wieczysta – co sprawdzić przed kupnem nieruchomości? Zobacz, czego można się dowiedzieć z księgi wieczystej
- Skarbówka sprawdza mieszkania! Sypią się niemałe kary finansowe
