Interesy osób trzecich w Prawie budowlanym, czyli jakie prawa mają sąsiedzi inwestora

W Prawie budowlanym zawarto zasadę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, która obowiązuje podczas prowadzenia budowy. Jak jej przestrzegać, by nie narazić się na zarzuty ze strony sąsiadów i jednocześnie nie ograniczać swoich praw podczas budowy?

Zasada poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich ma istotne znaczenie w procesie ubiegania się o pozwolenie na budowę, ponieważ jej naruszenie może prowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Jest to też jeden z podstawowych oręży walki o swoje prawa dla innych stron postępowania. To właśnie na jej podstawie właściciele sąsiednich nieruchomości składają najczęściej odwołania od decyzji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę.

Ochrona interesów osób trzecich w prawie budowlanym

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Mimo że regulacja ta ma tak ważne znaczenie praktyczne, ustawodawca sformułował ją wyjątkowo niejasno i nieprecyzyjnie. Przede wszystkim nie wyjaśniono pojęcia uzasadnionego interesu osób trzecich, pozostawiając tylko jeden wymóg dotyczący zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ponadto w przepisie tym mowa jedynie o etapie powstawania obiektu budowlanego (fazie projektowania i budowania), co może sugerować, że obowiązek poszanowania interesów osób trzecich mamy tylko w tej fazie procesu budowlanego. Wszystko to sprawia, że w praktyce powstaje wiele wątpliwości co do tego, jak powinniśmy rozumieć i stosować omawiany przepis.

Jakie interesy osób trzecich podlegają ochronie

Wskazana w ustawie ochrona dostępu do drogi publicznej ma jedynie charakter przykładowy, co oznacza, że uzasadnione interesy osób trzecich związane z innymi okolicznościami również będą podlegać ochronie podczas projektowania i budowania obiektu budowlanego. Świadczą o tym liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, z których wynika, że w ramach omawianej zasady inwestorzy mają obowiązek nie tylko zapewnić osobom trzecim dostęp do drogi publicznej podczas prowadzenia budowy, ale też unikać takich działań związanych z projektowaniem i budową, które mogłyby zakłócać osobom trzecim korzystanie z sąsiednich nieruchomości.

Mowa tu o tzw. immisjach, czyli takich działaniach właściciela nieruchomości na własnym gruncie, których skutki odczuwalne są na gruncie sąsiedzkim. Mogą one mieć charakter pośredni (dźwięk, cień) bądź bezpośredni (na przykład porzucenie nieczystości), materialny (zapach, dźwięk) lub niematerialny (wpływają na odczucia psychiczne sąsiada, na przykład gromadzenie materiałów wybuchowych).

Przeczytaj też: Immisje – co zrobić, gdy sąsiad zakłóca spokój

Interesy osób trzecich, które mogą być potencjalnie naruszone w wyniku projektowania i budowania obiektu budowlanego i związanych z nim urządzeń budowlanych, a tym samym podlegają ochronie, o której mowa w Prawie budowlanym, to m.in.:

• możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej;
• dostęp do środków łączności;
• swobodny dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;
• ochrona przed uciążliwościami powodowanymi hałasem;
• zabezpieczenie przed wibracjami;
• brak zakłóceń elektrycznych;
• ochrona przed promieniowaniem;
• zapewnienie czystego powietrza, wody lub gleby;
• ochrona przed emisją pyłów i ostrych zapachów;
• zabezpieczenie przed pogorszeniem warunków sanitarnych.

Poszanowanie tych interesów oznacza taki sposób projektowania i budowania, aby nie naruszać ani ograniczać bez koniecznej potrzeby dotychczasowych warunków egzystowania na danym terenie.

Kiedy dochodzi do naruszenia interesów osób trzecich

Do naruszenia interesów osób trzecich dochodzi wyłącznie wtedy, gdy naruszymy konkretne przepisy stosowane w budownictwie, czyli przepisy Prawa budowlanego oraz wykonawcze do tej ustawy wraz z normami techniczno-budowlanymi, normami z zakresu ochrony zabytków i środowiska, ochrony zdrowia i przeciwpożarowej oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Podczas postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji mają obowiązek zbadania, czy realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia interesów osób trzecich. Ochronę tych interesów zapewnia szczególne połączenie przepisów prawa administracyjnego i prawa cywilnego, zwane prawem sąsiedzkim. Regulacje te są kluczowe przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Kierując się nimi, organ ma obowiązek zbadać, czy dana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Pośród przepisów prawa sąsiedzkiego najważniejsze są art. 144–154 i art. 222 Kodeksu cywilnego dotyczące własności i jej ochrony. Zgodnie z art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Co ważne, przez „nieruchomość sąsiednią” należy rozumieć nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z terenem, na którym znajduje się źródło zakłóceń, ale każdą inną nieruchomość w okolicy, na której odczuwalne będą szkodliwe wpływy.

Jakimi środkami ochrony dysponują osoby trzecie

Poszkodowany właściciel sąsiedniej nieruchomości może oprzeć swoje zarzuty na dwóch podstawach: na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz na art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c.

Podstawowym środkiem ochrony interesów właścicieli nieruchomości w stosunkach sąsiedzkich jest tzw. roszczenie negatoryjne wynikające z art. 222 § 2 k.c. Na jego podstawie poszkodowany sąsiad może żądać od nas:

• zaniechania dalszych naruszeń, czyli zaprzestania wykonywania tych prac budowlanych, które powodują zakłócenia;
• przywrócenia stanu zgodnego z prawem, czyli podjęcia przez inwestora działań zmierzających do usunięcia negatywnych skutków budowy, tak aby właściciel sąsiedniej nieruchomości mógł z niej korzystać w niezakłócony sposób (na przykład przywrócenia stanu odpowiadającego ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy).

Uwaga! Przywrócenie stanu prawnego nie jest równoznaczne z przywróceniem stanu poprzedniego, istniejącego przed dokonaniem naruszenia. Może to być stan inny, byleby był zgodny z prawem, a więc nie naruszał bezwzględnie obowiązujących przepisów regulujących sposób korzystania z nieruchomości. Jednak w pewnych sytuacjach do przywrócenia w pełni niezakłóconego władztwa nad nieruchomością konieczne jest podjęcie działań, które częściowo będą zbieżne z działaniami zmierzającymi do przywrócenia stanu poprzedniego, np. rozebranie części lub całego budynku, zasypanie rowu lub wykopu, zabranie przez właściciela jego złożonych na cudzej nieruchomości materiałów itp.

Aby roszczenie właściciela sąsiedniej nieruchomości zostało uznane przez sąd za zasadne, zakłócenie w korzystaniu z nieruchomości musi mieć charakter obiektywny. Subiektywne odczucia sąsiadów o szkodliwości działań podejmowanych przez nas nie mają znaczenia dla oceny zasadności powództwa. Jednocześnie immisje związane z naszą budową muszą wykraczać poza przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Przeczytaj też: Służebność drogi koniecznej - przepisy i opłaty

Weźmy też taki przykład: na jednej z działek prowadzone są prace budowlane z wykorzystaniem gorącej smoły, co skutkuje emisją dużej ilości dymu na sąsiednie nieruchomości i utrudnia funkcjonowanie ich właścicielom. W takim wypadku mamy do czynienia z immisją ponad przeciętną miarę. Właściciele sąsiednich nieruchomości mają zatem prawo żądać od odpowiedzialnego za budowę inwestora zlikwidowania bądź zredukowania immisji do przeciętnej miary. Jeżeli w takiej sytuacji inwestor zastosuje specjalne filtry, w wyniku czego emisja dymów zmniejszy się do granic przeciętnej miary, należy to ocenić jako zadośćuczynienie roszczeniu właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Kiedy sąsiedzi mogą żądać odszkodowania

Może się zdarzyć, że opisane powyżej powództwo negatoryjne nie wystarczy do zaspokojenia wszystkich roszczeń poszkodowanego właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Jeśli szkody powstałe wskutek naszej budowy są tego rodzaju, że samo zaniechanie naruszeń i przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie spowoduje rozwiązania problemu, poszkodowany sąsiad może dochodzić od nas odszkodowania w oparciu o zasady ogólne prawa cywilnego. Podstawą do żądania odszkodowania jest wówczas przepis art. 415 k.c., który stanowi, że kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia.

W toku postępowania o zapłatę tytułem naprawienia szkody sąd zbada, czy zostały spełnione przesłanki tzw. odpowiedzialności deliktowej:

• poszkodowany sąsiad w istocie doznał szkody, tj. uszczerbku w należących do niego dobrach, zazwyczaj o charakterze majątkowym;
• szkoda została wywołana naszym (czyli inwestora) bezprawnym działaniem;
• pomiędzy szkodą a działaniem sprawcy zachodzi adekwatny związek przyczynowy.

Te trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie. Szkodą w przypadku pozwu dotyczącego immisji może być nie tylko rzeczywiście poniesiona strata (np. konieczność drenażu gruntu, gdy inwestor spowodował nadmierny odpływ wód opadowych na posesję sąsiada), lecz także spadek wartości nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 361 § 2 k.c. naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono.

Innym przykładem może być zawalenie się w trakcie budowy konstrukcji z powodu braku odpowiednich zabezpieczeń. Jeśli w takiej sytuacji fragmenty budowli spadną na nieruchomość sąsiada i uszkodzą jego mienie, ma on prawo domagać się od inwestora odszkodowania na podstawie art. 415 k.c.

Czy można żądać odszkodowanie od gminy, jeśli budowa jest zgodna z pozwoleniem

Najwięcej wątpliwości wywołuje sytuacja, gdy przyczyną naruszenia prawa własności sąsiedniej nieruchomości (zakłócenia ponad przeciętną miarę możliwości korzystania z niej) jest wzniesienie na działce obiektu budowlanego zgodnie z ważnym pozwoleniem na budowę. Powstaje wówczas pytanie, czego może żądać poszkodowany sąsiad i do kogo powinien kierować swoje roszczenia? Czy to, że inwestor działa na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, zwalnia go z odpowiedzialności wobec poszkodowanego sąsiada? Kwestia ta jest o tyle problematyczna, że nawet w orzecznictwie Sądu Najwyższego można znaleźć odmienne stanowiska w tym zakresie.

Przez specjalistów z zakresu prawa budowlanego za najbardziej trafiony uznawany jest wyrok SN z 21 marca 1984 r. (sygnatura akt III CZP 4/84). Stwierdzono w nim, że „w przypadku zakłócania przenikania fal elektromagnetycznych na nieruchomość sąsiednią, spowodowanego wzniesieniem – na podstawie pozwolenia na budowę – budynku lub innego urządzenia, które spowodowało niemożność odbioru telewizji, przepisy prawa budowlanego nie są przepisami szczególnymi w stosunku do art. 144 k.c., a wydane na jego podstawie decyzje i sama zgodność budowy z tymi decyzjami nie stoją na przeszkodzie dochodzeniu roszczeń przez właściciela nieruchomości sąsiedniej opartych na art. 144 k.c., w związku z art. 222 § 2 k.c.”. W uzasadnieniu sąd dodał, że „przywrócenie do stanu poprzedniego powinno zmierzać do usunięcia skutków naruszenia prawa własności, a więc i skutków immisji, w taki sposób, aby właściciel nieruchomości sąsiedniej mógł z niej korzystać w taki sposób jak przed działaniem zakłócającym (nakazanie osobie zakłócającej podłączenia na jej koszt urządzeń telewizyjnych do instalacji znajdującej się na nieruchomości, skąd pochodzą zakłócenia, aby umożliwić odbiór programu). Na tym tylko bowiem może polegać efektywność sankcji cywilnoprawnych”.

Jeżeli naruszenie własności jest wynikiem immisji, to działania ochronne zmierzać powinny do jej zlikwidowania bądź zredukowania do „przeciętnej miary”. Jednakże uwzględnienie roszczenia negatoryjnego nie może polegać na nakazaniu rozebrania obiektu budowlanego wzniesionego zgodnie z pozwoleniem na budowę, nawet jeżeli zakłóca on korzystanie z nieruchomości sąsiedniej. Potwierdza to na przykład wyrok SN z 16 grudnia 1992 r. (sygnatura akt I CRN 188/92).

Warto wiedzieć, że odpowiedzialnością za zakłócenia korzystania z sąsiedniej nieruchomości w wyniku inwestycji prowadzonej zgodnie z pozwoleniem na budowę można obciążyć organ administracji, który wydał decyzję o warunkach zabudowy (będącą podstawą do wydania pozwolenia na budowę). Poszkodowany właściciel sąsiedniej nieruchomości może skorzystać z art. 36 ust. 1 i 3 w związku z art. 63 ust. 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i żądać od gminy odszkodowania za szkodę wynikłą z wydania decyzji o warunkach zabudowy (trzeba ją jednak udowodnić) albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Gmina ma też możliwość zaproponowania tym osobom nieruchomości zamiennej (zamiast wypłaty odszkodowania albo wykupu). Poszkodowany właściciel nieruchomości może też żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Takie żądanie można jednak zgłosić wyłącznie w razie sprzedaży nieruchomości.

Roszczenia o odszkodowanie nie wnosi się do gminy, ale do sądu cywilnego. Należy to uczynić w terminie 5 lat od dnia, w którym decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna.

Jeżeli poszkodowany właściciel nieruchomości wybierze roszczenie o wykup nieruchomości i nie uda mu się dojść z gminą do porozumienia (zazwyczaj w kwestii ceny), to również może go dochodzić w sądzie cywilnym. W takiej sytuacji orzeczenie sądu zastępuje oświadczenie woli gminy.

Jak jest chroniony dostęp do drogi

Obowiązek zapewnienia osobom trzecim, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, dostępu do drogi publicznej jest wprost wskazany w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie może zatem dochodzić do sytuacji, w których na skutek zabudowy działki sąsiedzi tracą dostęp do drogi publicznej lub dostęp ten zostaje nadmiernie ograniczony.

Oznacza to, że osoby trzecie - będące stronami postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę - mogą się domagać na podstawie wskazanego przepisu takiego ukształtowania inwestycji budowlanej, które zapewni im zachowanie dostępu do drogi publicznej.

Natomiast pozostali właściciele sąsiednich nieruchomości, którzy nie są stronami postępowania o pozwolenie na budowę (bo ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania wznoszonego obiektu), nie mogą żądać zapewnienia dostępu do drogi publicznej w związku z prowadzoną inwestycją budowlaną. W takiej sytuacji jedynym dla nich rozwiązaniem jest ustanowienie służebności drogi koniecznej w trybie art. 145-146 k.c.

Często się też zdarza, że na działce, na której planowana jest inwestycja budowlana, osobom trzecim przysługuje już służebność drogowa. Pojawia się wówczas pytanie, czy istnienie takiej służebności wyklucza możliwość zabudowy tej nieruchomości. Z orzecznictwa wynika, że nie. W wyroku z 17 czerwca 2015 r. (sygnatura akt II OSK 2766/13) NSA uznał, że ustanowienie służebności nie uniemożliwia inwestorom zabudowania nieruchomości obciążonej co do zasady, a jedynie takie zaplanowanie inwestycji, która nie będzie kolidowała z ustanowionym prawem, na przykład poprzez inny sposób zagospodarowania terenu (przy krawędzi drogi).

Co ważne, ochrona osób trzecich w dostępie do drogi publicznej dotyczy tylko dostępu zagwarantowanego w sposób formalny, zgodnie z prawem, a nie dostępu faktycznego w żaden sposób niesformalizowanego pod względem prawnym (gdy brak jest jakiegokolwiek tytułu prawnego do tego, aby korzystać z dostępu).

Podstawa prawna:

• Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. DzU z 2020 r., poz. 1740 ze zm.)
• Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. DzU z 2020 r., poz. 1333 ze zm.)
• Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. DzU z 2020 r., poz. 293 ze zm.)
• Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. DzU z 2020 r., poz. 470 ze zm.)