Jak odnowić pozwolenie na budowę, które straciło ważność? Wznowienie pozwolenia

Wyjaśniamy, jak odnowić pozwolenie na budowę, gdy straciło ważność. Prowadzenie robót po wygaśnięciu pozwolenia na budowę jest traktowane jako samowola budowlana. Konsekwencje mogą być poważne. Co trzeba zrobić, aby legalnie kontynuować budowę? Ile trwa załatwienie nowego pozwolenia na budowę?

Zdarza się, że inwestor przez pewien czas nie może przystąpić do robót budowlanych albo musi przerwać budowę. Pozwolenie na budowę jest ważne 3 lata. Po tym czasie pozwolenie na budowę wygaśnie. W takich sytuacjach rozpoczęcie bądź powrót do realizacji inwestycji jest możliwy wyłącznie po spełnieniu pewnych warunków.

Spis treści

1. Kiedy pozwolenie na budowę wygasa
2. Kiedy można uznać, że budowa trwa
3. Postępowanie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę – kto i jak je prowadzi
4. Czy powód przerwania budowy ma znaczenie
5. Jak rozpocząć budowę bądź do niej powrócić gdy wygasło pozwolenie – dwa sposoby
6. Jak złożyć wniosek o nowe pozwolenie na budowę
7. Jak uzyskać pozwolenie na wznowienie budowy
8. Konsekwencje prowadzenia budowy po wygaśnięciu pozwolenia na budowę

Ponad 6000 gotowych projektów domów - ZOBACZ>>

Kiedy pozwolenie na budowę wygasa

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Ustawy - Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa, jeżeli budowa:

• nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna (prawomocna), lub
• została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Trzyletni termin ważności pozwolenia na budowę w żaden sposób nie może być wydłużony ani przywrócony. A zatem co do zasady jego upływ powoduje bezwzględną utratę uprawnień zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przepis art. 37 ust. 1 stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę i do wydania stosownej decyzji.

Kiedy można uznać, że budowa trwa

O wygaśnięciu pozwolenia na budowę decyduje przerwanie lub nierozpoczęcie budowy. W rezultacie każde działanie, które można uznać za prowadzenie budowy, przerywa bieg 3-letniego terminu ważności pozwolenia.

Zgodnie z art. 41 Prawa budowlanego momentem rozpoczęcia budowy jest podjęcie prac przygotowawczych, do których zalicza się:

• wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;
• wykonanie niwelacji terenu;
• zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;
• wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Powstaje pytanie, czy działania, które podejmiemy w późniejszym czasie, też można uznać za budowę. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Przepisy nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jakie czynności można uznać za wykonywanie obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę powszechne, słownikowe znaczenie pojęcia budowy, należy przyjąć, że chodzi tu o wszelkie działania inwestora zmierzające do powstania obiektu budowlanego. Ważne jest również, czy roboty te są niezbędne do prawidłowego wykonania obiektu.

W praktyce wystarczy, że inwestor będzie przeprowadzał prace budowlane na przykład co 2,5 roku i wpisywał daty ich wykonania do dziennika budowy. Wówczas pozwolenie na budowę nie wygaśnie, choćby budowa trwała wiele lat.

Gdy budowa dotyczy kilku obiektów, pozwolenie na budowę nie wygasa, jeśli prace są wykonywane przynajmniej przy jednym z nich.

Postępowanie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę – kto i jak je prowadzi

Zasadą jest, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wszczynane jest z urzędu przez ten sam organ administracji publicznej, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc przez starostę, a w miastach na prawie powiatu - prezydenta miasta.

Dopuszczalne jest jednak wszczęcie postępowania w tej sprawie na wniosek tak zwanego uprawnionego podmiotu. Może nim być wyłącznie osoba posiadająca interes prawny w wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Składając wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, osoba taka staje się stroną postępowania w tej sprawie.

W praktyce najczęściej osobą wszczynającą omawiane postępowanie, a zarazem jedyną stroną tego postępowania, jest inwestor. Jego interes prawny we wszczęciu takiego postępowania jest oczywisty i łatwy do wykazania: formalne stwierdzenie wygaśnięcia pierwotnego pozwolenia na budowę pozwoli mu na wystąpienie o nowe pozwolenie na budowę, na podstawie którego będzie mógł legalnie przystąpić do budowy.

Organy administracji często popełniają błąd, przyjmując, że stronami w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę są te same podmioty, które uczestniczyły we wcześniejszym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, czyli inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem - jak wskazał NSA w wyroku z 7 lipca 1998 r. (sygn. II SA 1676/87) - postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania o udzielenie tegoż pozwolenia.

Dla organów administracji stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest jednym z najtrudniejszych postępowań prowadzonych na gruncie prawa budowlanego. Organ musi zebrać wystarczająco mocne dowody na to, że budowa została przerwana na okres przekraczający 3 lata. O ile stwierdzenie nierozpoczęcia przez inwestora budowy w terminie 3 lat nie powinno w praktyce stwarzać większych trudności (wystarczy stwierdzić, czy w ciągu 3 lat podjęto którąkolwiek z czynności wymienionych w art. 41 Prawa budowlanego), o tyle w sytuacji znacznego zaawansowania robót budowlanych ustalenie okresu przerwy w prowadzonych robotach nie jest już tak proste i jednoznaczne. Tym bardziej że, jak podkreśla się w orzecznictwie, wygaśnięcie decyzji można stwierdzić wyłącznie wtedy, gdy budowa niewątpliwie została przerwana na określony czas. Czasu przerwy w budowie nie wolno domniemywać, a zatem co do tego faktu nie mogą istnieć żadne wątpliwości (wyrok NSA z 8 marca 2007 r.; sygn. II OSK457/06).

Podstawowym dokumentem, który pozwala organowi na udowodnienie prowadzenia robót budowlanych, jest dziennik budowy, czyli urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Obowiązek jego prowadzenia spoczywa na kierowniku budowy. Treść dziennika budowy korzysta z tzw. domniemania prawdziwości zawartych tam danych. Organ administracji nie może zatem dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Dopiero przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy może podważyć domniemanie prawdziwości zawartych tam danych (wyrok WSA w Gliwicach z 18 lutego 2009 r., sygn. II SA/Gl 1063/08). Prawdziwość treści dziennika budowy można podważyć za pomocą różnych środków dowodowych, w tym zeznań świadków, którzy mają najpełniejszą wiedzę o zakresie prowadzonych robót, czyli przede wszystkim uczestników procesu budowlanego. Dowodem takim będzie np. zeznanie kierownika budowy, że wpisane roboty w rzeczywistości nie były przeprowadzane bądź też odwrotnie – że prace trwały z pominięciem wpisów do dziennika.

Mimo że decyzja administracyjna stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę dotyczy pozwolenia wydanego w poprzedniej sprawie, uznawana jest za decyzję wydaną w nowej sprawie i ma charakter decyzji pierwszej instancji. Oznacza to, że mamy prawo się od niej odwołać w terminie 14 dni od dnia doręczenia.

Czy powód przerwania budowy ma znaczenie

W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że dla stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie są istotne przyczyny nierozpoczęcia robót budowlanych lub ich przerwania na czas dłuższy niż 3 lata (wyrok NSA ośrodek w Katowicach z 5 lipca 2001 r., sygn. II SA/Ka 1942/99).

Wyjątek stanowi sytuacja, gdy przerwa w budowie lub niepodjęcie robót budowlanych spowodowane były czynnościami organu administracji publicznej lub sądu. Chodzi tu np. o wstrzymanie przez sąd wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia przez tę budowę znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (zgodnie z art. 61 § 3 Ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przyjmuje się, że taka sytuacja nie powinna wywoływać negatywnych konsekwencji dla inwestora, a co za tym idzie - tego rodzaju przerwa w budowie nie jest wliczana do trzyletniego terminu ważności pozwolenia na budowę.

Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę przerywa zatem bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 10 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1269/04).

Jak rozpocząć budowę bądź do niej powrócić gdy wygasło pozwolenie – dwa sposoby

W przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę rozpoczęcie lub wznowienie budowy może nastąpić dopiero po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego). Drugim sposobem jest uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Kluczową kwestią jest rozróżnienie, w jakich sytuacjach powinniśmy ubiegać się o wydanie nowego pozwolenia na budowę, a w jakich o wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Są to bowiem całkiem odrębne decyzje różniące się nazwą, podstawą prawną oraz organem uprawnionym do ich wydania. O nową decyzję o pozwoleniu na budowę można wystąpić wtedy, gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Z kolei w sytuacji przerwania robót budowlanych kontynuować budowę możemy dopiero po wydaniu decyzji o ich wznowieniu (potwierdza to wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 1311/13).

Zanim jednak złożymy odpowiedni wniosek, musimy doprowadzić do tego, by starosta (prezydent miasta) stwierdził wygaśnięcie starego pozwolenia (jeśli sam wcześniej nie uczynił tego z urzędu).

W pierwszej kolejności powinniśmy złożyć do starosty wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia pierwotnego pozwolenia na budowę. W urzędzie gminy (urzędzie miasta) składamy więc wniosek i załączniki stanowiące dowód na to, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, lub że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Najlepszym dowodem będzie dziennik budowy z wpisem, kiedy i dlaczego doszło do zaniechania robót budowlanych. Mogą to być również zeznania uczestników procesu budowlanego bądź np. sąsiadów naszej budowy. Dowodem jest też samo pozwolenie na budowę. Rejestr takich pozwoleń prowadzi starosta, ale dopiero od 1999 r. Dlatego, jeżeli pozwolenie ma przykładowo 20 lat, warto dołączyć jego kopię do wniosku. Przez długie lata pozwolenia wydawały też gminy i urzędy rejonowe, powinny one więc posiadać rejestry, tzw. książki ruchu budowlanego (były one prowadzone do końca 1994 r.).

Po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia starosta przeprowadzi postępowanie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na decyzję stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia na budowę nie powinniśmy czekać dłużej niż miesiąc. Zanim przystąpimy do kolejnych formalności, musimy poczekać, aż decyzja ta stanie się ostateczna. Następuje to po upływie 14 dni od jej wydania, pod warunkiem że nikt nie wniesie wobec niej sprzeciwu. Dopiero na tym etapie możemy przystąpić do nowych formalności.

Jak złożyć wniosek o nowe pozwolenie na budowę

W celu uzyskania nowego pozwolenia na budowę składamy do starosty (prezydenta miasta) nowy wniosek wraz z niezbędną dokumentacją, którą stanowią:

• 3 egzemplarze projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne, jak decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, zgoda zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi publicznej itp.;
• oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (składa się je na specjalnym druku);
• decyzję o warunkach zabudowy (gdy dla terenu nie ma obowiązującego planu miejscowego);
• ewentualnie upoważnienie udzielone osobie działającej w imieniu inwestora.

Możemy przy tym wykorzystać stary projekt, jednak koniecznie musimy zadbać o to, by był on zgodny z aktualnymi przepisami, przede wszystkim Prawa budowanego i Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli będą konieczne poprawki, powinien nanieść je projektant. Mogą być też konieczne ponowne uzgodnienia, np. z rzeczoznawcami w dziedzinie przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz sanitarnych.

Starosta sprawdzi kompletność wniosku, ustali strony postępowania i zawiadomi nas o jego wszczęciu. Gdy wniosek ma wady formalne, starosta wezwie nas do jego poprawienia w terminie 7 dni. Jeśli nie dotrzymamy tego terminu, wniosek nie zostanie rozpatrzony. W razie braków merytorycznych (np. wad projektu) starosta również wezwie nas do ich uzupełnienia, ustalając przy tym odpowiedni termin (zazwyczaj na tyle długi, by wystarczyło nam na to czasu).

Teoretycznie starosta ma 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę. Niestety, trzeba się liczyć z tym, że przed wydaniem pozwolenia na budowę będzie chciał zasięgnąć opinii różnych instytucji, a do powyższego terminu nie wlicza się okresów zawieszeń i opóźnień powstałych z konieczności uzyskania stanowisk innych organów. Nie wlicza się do niego również opóźnień z winy inwestora (choćby oczekiwania na uzupełnienie braków we wniosku na podstawie wydanego przez starostę postanowienia).

Budowę możemy rozpocząć najwcześniej po 14 dniach od otrzymania pozwolenia i odebrania ze starostwa dziennika budowy. Powinniśmy także pamiętać o zawiadomieniu powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o rozpoczęciu budowy.

Jak uzyskać pozwolenie na wznowienie budowy

Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego też w przypadku gdy prowadziliśmy roboty budowlane i z jakichś przyczyn byliśmy zmuszeni przerwać je na okres przekraczający 3 lata, wniosek w sprawie wznowienia budowy składamy do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Do wniosku załączamy dokumentację projektową w trzech egzemplarzach, łącznie z wymaganymi pozwoleniami i uzgodnieniami, opiniami oraz innym wymaganymi dokumentami. Podobnie jak przy wniosku o wydanie nowego pozwolenia na budowę projekt musi być zgodny z aktualnymi przepisami. Dlatego koniecznie musimy sprawdzić, czy od czasu uzyskania pierwotnego pozwolenia na budowę nic się nie zmieniło, i ewentualnie zwrócić się do architekta o wprowadzenie niezbędnych poprawek do projektu.

Do wniosku o wznowienie pozwolenia na budowę powinniśmy załączyć również oświadczenie potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz aktualne warunki zabudowy dla działki budowlanej albo wypis z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ten ostatni dokument nie jest wymagany we wszystkich urzędach). Do wniosku dołączamy także oświadczenie projektanta potwierdzające zgodność projektu z obowiązującymi przepisami oraz aktualne zaświadczenie potwierdzające wpis autora projektu na listę członków samorządu zawodowego i posiadane uprawnienia.

Co ważne, decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydana w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie wygasa w razie ich niepodjęcia. Instytucja wygaśnięcia decyzji dotyczy pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 555/20).

Konsekwencje prowadzenia budowy po wygaśnięciu pozwolenia na budowę

Prowadzenie robót budowlanych na podstawie nieważnego (wygasłego) pozwolenia na budowę uznane zostanie za samowolę budowlaną. W takim wypadku organ nadzoru budowlanego może wszcząć postępowanie, w wyniku którego zażąda od nas legalizacji samowoli budowlanej i wyda postanowienie o wstrzymaniu budowy (na podstawie art. 48 Prawa budowlanego). Na to postanowienie przysługuje zażalenie. Składa się je w terminie 7 dni do:

• Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – jeśli postanowienie wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, bądź
• Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – jeśli postanowienie wydał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Nadzór może również nakazać rozbiórkę obiektu, a także narzucić na nas wysoką karę pieniężną. Dlatego, jeśli już doszło do samowoli budowlanej, warto samemu zgłosić wolę jej zalegalizowania. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego zazwyczaj odstępują od wydania nakazu rozbiórki i wyznaczenia kary pieniężnej, ale to jest zawsze rozpatrywane indywidualnie.

Podstawa prawna:

• Ustawa z dnia 16 marca 2021 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DzU z 2021 r., poz. 735 ze zm.)
• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. DzU z 2020 r., poz. 1333 ze zm.)