Zmiana sposobu użytkowania budynku

W 1994 roku zakupiłam nieruchomość wybudowaną w latach siedemdziesiątych jako budynek administracyjny. Prowadzę w nim do dzisiaj działalność gospodarczą. Chcę jednak tu zamieszkać razem z rodziną. Budynek jest wyremontowany i właściwie już w nim mieszkam, ale mam wątpliwości, czy to nie jest sprzeczne w przepisami. Czy powinnam zmienić sposób użytkowania budynku? A może po prostu wystarczy zameldować się?

Jedną z podstawowych zasad wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2016.290 z dnia 2016.03.08 z późn. zm.) jest obowiązek korzystania z istniejącego obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Z zasady tej wynika, iż jeśli określony obiekt budowlany został wybudowany w określonym celu, to należy z niego korzystać zgodnie z tym celem. Oczywiście możliwe jest dokonanie zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego, jednak wiąże się to z pewnymi formalnościami.

W myśl przepisów w/w ustawy, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, należy zgłosić ten fakt do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Art. 71 w/w ustawy wskazuje, iż przez taką zmianę użytkowania należy rozumieć w szczególności  podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, oraz doktryną przyjmuje się, iż zawarcie w powyższym przepisie przez ustawodawcę sformułowania „ w szczególności”, powoduje, iż przepis ten nie stanowi katalogu zamkniętego sytuacji, kiedy następuje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ustawodawca wskazał jedynie na sytuacje powszechne i typowe, najczęściej występujące, co nie oznacza, iż inne, nie mogą być zakwalifikowane również jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która dla swej legalności wymaga uprzedniego zgłoszenia do właściwych organów.  Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 roku, Sygn. Akt VII SA/Wa 1087/15 „Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosując przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. należy przede wszystkim mieć na względzie, że z uwagi na użyty w nim zwrot "w szczególności", określona w nim definicja nie jest pełna. Określa w istocie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, że w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Będą to więc wszelkie działania/przeróbki, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia. Za zmianę w rozumieniu tego przepisu przyjmuje się także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, jeżeli będzie to prowadziło do zmiany ww. warunków.’’

Ten sam Sąd w wyroku z dnia 29 czerwca 2005 roku, Sygn. Akt VII SA/Wa 476/05 stwierdził, iż „Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagające pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.).’’

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2007 roku, Sygn. Akt II OSK 306/06 orzekł, iż „Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu.’’

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2016 roku, Sygn. Akt VII SA/Wa 1877/15  orzekł: „ 1. Skoro nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 p.b.

2. Nie tylko enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. elementy przesądzają o tym, czy zgłoszenie jest konieczne, czy też nie, gdyż przepis ma charakter otwarty.’’

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 września 2016 roku, Sygn. Akt II SA/GI 509/16 orzekł natomiast: „Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący. Wynika jednak z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Dotyczy to w szczególności wymagań o jakich mowa w pkt 2 ust. 1 art. 71 omawianej ustawy, a wiec wymagań związanych z bezpieczeństwem dalszego, zmienionego sposobu użytkowania obiektu. Zalicza się do nich m.in. bezpieczeństwo pożarowe, higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń.”

Biorąc pod uwagę powyższe orzeczenia podstawową kwestią wydaje się być ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji administracyjno-biurowej na funkcję mieszkalną wpłynie na związane z tym obiektem warunki wymienione w art. 71 ust 1 pkt 2 w/w ustawy tj. bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jeśli tak, dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do organów administracji architektoniczno – budowlanej będzie konieczne.

W zgłoszeniu  takim należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, oraz załączyć:

1)   opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2)   zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3)   oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4)   zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5)   ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6)   w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Zwracam w tym miejscu uwagę, na w/w pkt 4 – tj. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie stanowi materiał dowodowy dla organów administracji architektoniczno – budowlanej i ma ono potwierdzić, iż planowana inwestycja nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej mpzp). Nie wystarczy zatem, złożenie oświadczenia z wyszczególnieniem ustaleń mpzp, konieczne jest w tym wypadku uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2016 roku, Sygn. Akt VII SA/Wa 1090/15 stwierdził „ Każdy zamierzony sposób użytkowania obiektu musi być zgodny z planem miejscowym obowiązującym na terenie, na którym obiekt ten się znajduje. Dlatego też każde działanie w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu czy jego części, prowadzące do stanu odmiennego, winno być objęte reglamentacją p.b. O ile więc na gruncie omawianej regulacji prawnej przyjąć trzeba, iż nie każde poczynania właściciela obiektu ingerujące w substancję tego obiektu i zmieniające jego funkcję/przeznaczenie w całości lub w części, podlegają obowiązkowi dokonania zgłoszenia z art. 71 ust. 2 p.b., o tyle nie można zaakceptować, iż zainteresowaniu organów nadzoru budowlanego nie podlega taka zmiana sposobu użytkowania obiektu, która choć nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa, to jednak jest niezgodna z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym, obejmującym obszar, na którym obiekt ten zrealizowano. To z treści art. 71 ust. 5 p.b. wynika, w jakim zakresie należy dokonać sprawdzeń w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Nie sposób tym samym pominąć ten przepis dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.”

Ważne jest, aby zgłoszenie było dokonane przed zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ administracji architektoniczno budowlanej ma 30 dniowy ustawowy termin, od otrzymania zgłoszenia, na ewentualne wniesienie sprzeciwu. Jeśli sprzeciwu nie będzie, można przystąpić do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nową instytucją w prawie budowlanym, obowiązującą od początku 2017 roku, jest zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wydawane przez organ administracji architektoniczno- budowlanej z urzędu przed upływem w/w 30 dniowego terminu. Może się więc zdarzyć, iż organ po otrzymaniu zgłoszenia wyda inwestorowi przedmiotowe zaświadczenie, na podstawie którego inwestor może przystąpić do dokonywania prac związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W takim przypadku nie zachodzi konieczność upływu terminu 30 dni, na ewentualny sprzeciw.

Jeśli strona zainteresowana nie załączy do wniosku wszystkich wymaganych dokumentów, organ administracji architektoniczno – budowlanej, nałoży postanowieniem obowiązek uzupełnienia dokumentacji. W przypadku nie zastosowania się do nakazu, organ wnosi sprzeciw. Sprzeciw zostanie również wniesiony w przypadku, gdy do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego konieczne będzie wykonanie robót budowlanych, które objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Pozostałe przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu wskazane są w art. 71 ust. 5 prawa budowlanego.

Gdy wbrew przepisom ustawy dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bez uprzedniego zgłoszenia, konsekwencją będzie przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.

Organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia wstrzyma użytkowanie obiektu budowlanego, oraz nałoży na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów, które stanowią załącznik do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. W sytuacji wywiązania się inwestora z nakazu, kolejnym krokiem organu jest ustalenie, również w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, wysokości opłaty legalizacyjnej. W sytuacji gdy inwestor nie wywiąże się z obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego, tj, nie dostarczy w/w dokumentów, lub nadal będzie użytkował obiekt budowlany, organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 roku, Sygn. Akt. II OSK 1395/14 „Ustawodawca otworzył drogę do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 p.b. W przypadku, gdy obowiązek przedstawienia tych dokumentów zostanie wykonany, organ ustala opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ust. 2 p.b. Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania. Przepis art. 71a ust. 4 p.b. ma charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Dlatego, sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.’’

1.05.2017